Sidosyksikköhankinta puhututtaa – Miksi sidosyksikköhankinnoista nyt keskustellaan?

Nykyisessä hallitusohjelmassa on nostettu esiin kysymys sidosyksikkösääntelyn muutostarpeesta. Sidosyksikkösääntely on puhututtanut melko paljon ja jakanut mielipiteitä erityisesti elinkeinoelämässä – kritiikiltä ei ole voitu välttyä. 

Nykyistä sidosyksikkösääntelyä sekä sen soveltamista koskeva kritiikki on kohdistunut erityisesti siihen, etteivät yksityiset yritykset pysty tasapuolisesti kilpailemaan julkisen sektorin omistamien yhtiöiden (ns. in-house-yhtiöt) kanssa sidosyksikköaseman tuoman kilpailuedun takia. Tässä keskustelussa on kuitenkin tärkeää myös muistaa, että samaan aikaan hankintalainsäädännön sidosyksikkösääntely rajoittaa in-house-yhtiöiden toimintaa, sillä ne eivät voi toimia täysipainoisesti markkinoilla toimiessaan samalla omistajansa tai omistajiensa sidosyksikkönä.

Aihe on moniuloitteinen ja eri näkökulmista tarkasteltuna myös hankintalainsäädännön ammattilaisen näkökulmasta jokseenkin hankala. Tässä artikkelissa käsitellään lyhyesti sitä, mistä asiassa on oikeastaan kyse, sekä jaetaan omia ajatuksia sidosyksikköhankintoja koskevasta keskustelusta hankinta-alan ammattilaisen näkökulmasta. Dominuksella on laaja ja syvä ymmärrys erilaisista hankinnoista ja hankintayksiköitä koskevasta sääntelystä sekä tulkintakäytännöistä. Sidosyksikkösääntelyä koskevaa keskustelua on syytä tarkastella kriittisesti ja toisaalta nostaa esiin sellaisia tärkeitä kohtia, jotka keskustelun taustaksi tulisi ymmärtää.

Hallitusohjelmassa olevat kannanotot sidosyksikköasemasta

Nykyisessä hallitusohjelmassa on useita kirjauksia sidosyksiköiden käytön sääntelyn muutoksesta. Näiden kirjausten tavoitteena on lähtökohtaisesti tiukentaa ”lainsäädäntöä siten, että sidosyksikköhankintoja voidaan tehdä vain silloin, kun ne ovat kokonaistaloudellisesti edullisempia kuin markkinoilla toimivat vaihtoehdot tai kun tähän on muu erityisen painava julkinen intressi.”

Hallitusohjelmaan sisältyy myös nimenomainen kirjaus ehdotetusta 10 %:n omistusosuuden vähimmäisvaatimuksesta. Tämä kirjaus on ymmärrettävästi otettu vastaan ristiriitaisin reaktioin: toteutuessaan muutos tarkoittaisi suuria muutoksia ja uudelleenjärjestelyiä nykyisen mallin mukaisissa sidosyksikköomistuksissa. Tätä ei ole pidetty välttämättä ratkaisuna, joka täyttäisi yksinkertaisesti sille asetetut tavoitteet.

Työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) vaatimuksesta Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on vuoden 2023–2024 aikana toteuttanut tutkimusta aihepiiristä jatkovalmistelun tueksi. Tätä tutkimusta on tarkemmin avattu artikkelissa jäljempänä.

Vielä toistaiseksi ei ole siis selvää, miten asia tulee etenemään ja minkälaisia muutoksia tosiasiassa tullaan tekemään, mutta poliittinen tahtotila asian tarkastelulle on kuitenkin hallitusohjelmassa tunnistettu. Tilanne on siten melko epävarma, eikä vielä tiedetä, missä muodossa hallitusohjelman tavoitteet jonain päivänä muuttuvat konkreettisiksi vai muuttuvatko lainkaan. Selvää tässä kohtaa on ainoastaan se, että tavoitteiden toteuttaminen lainsäädäntömekanismein voisi tarkoittaa merkittäviäkin muutoksia nykyisten sidosyksikköasemaa hyödyntävien hankintayksiköiden omistusrakenteisiin ja sidosyksikköhankintojen käyttömahdollisuuksiin. Painotamme, että hallitusohjelman pohjalta ei toistaiseksi ole tehty mitään konkreettisia lainsäädäntöehdotuksia tätä artikkelia kirjoitettaessa, ja keskustelu on edelleen kesken.

Mikä on sidosyksikkö tai sidosyksikköhankinta?

Sidosyksikkösuhteessa olevan hankintayksikön ei tarvitse hankintalain mukaisesti kilpailuttaa hankintojaan, mikäli se tekee hankinnan hankintalaissa tarkoitetulta sidosyksiköltään – näin, vaikka sopimus muuten täyttäisi hankintalaissa määritellyt hankintasopimuksen tunnusmerkit. Sidosyksikköhankinta on siten melko suuri poikkeus yleiseen ja pääsääntöiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen (ns. soveltamisalapoikkeus).

Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintalain mukaan

• hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja
• päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä
• johon hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja
• yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.
• Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Markkinaoikeus on melko hiljattain tehdyssä ratkaisussaan (MAO 154/2024, ns. Sarastia-tapaus, valitus vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa) ottanut kantaa sidosyksikköaseman määräytymiseen. Kyseisessä ratkaisussa käsiteltiin myös suorahankintaperusteen olemassaoloa.

Markkinaoikeus päätyi ratkaisussaan siihen lopputulokseen, ettei Sarastia ollut Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen sidosyksikkö puuttuvan määräysvallan vuoksi. Hyvinvointialue oli ostanut Sarastialta henkilöstöhallinnon tukipalveluja yhteensä 9 miljoonalla eurolla sidosyksikköhankintana eli kilpailuttamatta hankintaa. KKV vei toteutetun hankinnan markkinaoikeuden arvioitavaksi.

Hyvinvointialueen omistusosuus Sarastiasta oli hankinnan tekohetkellä vain 0,04 prosenttia. Markkinaoikeuden kanta oli, ettei tässä tapauksessa hyvinvointialueella ollut hankintalain edellyttämää määräysvaltaa Sarastiaan, kun päätöksentekomekanismeja tarkasteltiin omistusosuuden lisäksi kokonaisuutena. Hyvinvointialueella ei markkinaoikeuden mukaan ollut sidosyksikköaseman edellyttämää mahdollisuutta vaikuttaa ratkaisevasti Sarastian päätöksentekoon. Hyvinvointialueen toimintaa tarkasteltaessa markkinaoikeus katsoi, ettei hyvinvointialue ollut osakkeenomistajana osoittanut toiminnallaan käyttävänsä yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa määräysvaltaa Sarastiaan. Näin ollen yksinomaan omistusosuuden suuruus ei ole määräävä tekijä asian arvioinnissa, vaan määräysvallan olemassaoloa on tarkasteltava kokonaisuutena.

Valitusasia on tätä artikkelia kirjoitettaessa edelleen vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä päätös ole siten lainvoimainen.

Mitä sidosyksikkösääntelyä koskevassa taustavalmistelussa tällä hetkellä tapahtuu?

KKV on edellä todetun mukaisesti TEM:n pyynnöstä toteuttanut hallitukselle vuosien 2023–2024 aikana vaikutusten arviointia tukevaa selvitystä nykyisistä sidosyksikköhankinnoista. Selvitys on edennyt kaksivaiheisesti siten, että tammikuussa 2024 julkaistiin KKV:n selvitys, jossa tarkasteltiin erityisesti seuraavia teemoja:

• Sidosyksiköiden käytön yleisyys Suomessa ja millä toimialoilla niitä käytetään
• Millaisia omistusrakenteita kunnissa ja hyvinvointialueilla on in-house yhtiöitä koskien
• Sidosyksikköomistukset ja niiden suuruudet (yli vai alle 10 %) sidosyksikköomistuksista, josta nähdään millä omistajilla ja millä sidosyksiköillä omistusosuuksia jää alle 10 %
• Sidosyksiköiden liikevaihto ja sen rakenne

Ehkä tärkein anti selvityksessä on ollut se, että sidosyksikköomistuksissa on selviä toimialakohtaisia eroja. Näin ollen nyt ehdotettu 10 %:n omistusosuuden vähimmäisvaatimus sellaisenaan voisi olla vaikeasti toteutettavissa ja jopa epätarkoituksenmukainen useilla toimialoilla, esimerkkinä hyvinvointialueet ja pienet sekä keskisuuret kunnat.

KKV on todennut, että sidosyksiköitä käytetään nykyisin myös väärin perustein ja lainvastaisesti sellaisissa tilanteissa, joissa hankintayksiköillä ei ole määräysvaltaa sidosyksikköön. Ehdotetulla vähimmäisomistusosuudella olisi kuitenkin todennäköisesti monia haitallisia ja kustannuksia lisääviä vaikutuksia. (Sidosyksiköiden liian laajaan käyttöön puututtava, mutta ehdotettu lakimuutos nostaisi julkisen sektorin kustannuksia – Kilpailu- ja kuluttajavirasto [kkv.fi])

Selvityksen toisessa 13.6.2024 julkaistussa osiossa KKV totesi, että alustavien johtopäätösten mukaan vähimmäisomistusrajalla on keskenään erilaisia vaikutuksia eri toimialoille. KKV:n mukaan ehdotettu omistusosuusraja tosiasiassa ”todennäköisesti nostaisi kustannuksia julkisella sektorilla, koska se ei huomioi riittävästi eri toimialojen, alueiden sekä erilaisten hankintayksiköiden ja sidosyksiköiden eroja.” Selvityksensä perusteella KKV on julkisesti todennut, ettei se kannata yleistä 10 %:n omistusosuusvaatimusta sidosyksikköjen eli in-house -yhtiöiden käytön rajoittamiseksi. Ratkaisu on siten löydettävä jostain muualta.

KKV ehdottaa sääntelyyn liikevaihtoon perustuvaa poikkeusta, joka rajaisi sidosyksiköiden käyttöä, mutta ei nostaisi kustannuksia.  (Sidosyksiköiden liian laajaan käyttöön puututtava, mutta ehdotettu lakimuutos nostaisi julkisen sektorin kustannuksia – Kilpailu- ja kuluttajavirasto [kkv.fi]) KKV:n selvityksessä nähdään yhtenä ratkaisuvaihtoehtona, että 10 %:n vähimmäisomistusosuutta ei sovellettaisi jonkin liikevaihtorajan alittaviin sidosyksiköihin.

Keskeinen näkökulma on, että KKV:n selvityksen mukaan muutos ei johtaisi suoraan hallitusohjelman taustalla piilevään ajatukseen, että sidosyksiköiltä ostamisen sijaan kunnat siirtyisivät sen myötä ostamaan palveluita markkinaehtoisesti. Tämä lopputulos markkinoilta ostamisesta on suora oletus hallitusohjelmakirjauksen taustalla.

KKV on esittänyt, että mahdollista on myös, ettei sidosyksikön ja hankintayksikön toiminta lainkaan muuttuisi tai kunnat palauttavaisivat nykyisin sidosyksikössä järjestetyt toiminnot osaksi omaa toimintaansa. Näissä molemmissa vaihtoehdoissa kustannusten nousu perustuisi siihen, että nykyiseen nähden ostamisen määrä- ja skaalaedut menetettäisiin. 

Hankintalakityöryhmän työ jatkuu

Jonkinasteinen yksimielisyys eri asiantuntijoiden näkemyksissä vallitsee siitä, että turhaa sidosyksikköaseman väärinkäyttöä ja siitä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia markkinoille pitää pystyä hillitsemään, mutta keinoista ja niiden toimivuudesta ollaan varsin erimielisiä.

TEM:n muodostama hankintalakityöryhmä jatkaa sidosyksikköasian ja KKV:n selvityksen käsittelyä syksyllä 2024. Työryhmän työn on tarkoitus julkisten lähteiden perusteella valmistua vielä vuoden 2024 aikana, ja lakiluonnoksen tulisi nykyhetken tiedon mukaan olla eduskunnan käsittelyssä syksyllä 2025.

Odotettavissa on siten vielä kuulemisia alan toimijoille, kun työryhmän työ ja myöhemmin mahdollinen hallituksen esitys löytää muotonsa. Tärkeää on, että hankinta-alan toimijat esittävät näkemyksiään asiassa työn edetessä aktiivisesti, tuovat esiin eri näkökulmia ja avaavat asiantuntemustaan valmistelutyön tueksi. Jäämme mielenkiinnolla seuraamaan mitä tapahtuu ja seuraamme tilannetta osana arjen työtämme jatkuvasti.

Jos aihepiiri kiinnostaa tai artikkelista heräsi kysymyksiä, meihin saa aina olla yhteydessä.