Syitä epäselvään tarjouspyyntöön – tunnista tyypilliset sudenkuopat

Julkisten hankintojen tarjouspyyntöjen laadinnassa tulisi noudattaa tarkasti hankintalain velvoitteita. Hankintayksiköllä on suoraan hankintalain nojalla vastuu siitä, että tarjouspyynnöt ovat selkeitä, objektiivisia ja syrjimättömiä.

Epäselvä tarjouspyyntö vaarantaa kyseisen hankintaprosessin lisäksi myös kilpailuasetelman sekä johtaa useimmiten lisätyömäärään tilanteen paikkaamiseksi. Epäselvä tarjouspyyntö voi myös itsessään johtaa oikeusprosesseihin ja sitä kautta taloudellisiin jälkiseurauksiin. Tästä syystä onkin tärkeää, että hankintayksikkö pyrkii hankinnan valmistelussa välttämään tyypillisimpiä epäselvän tarjouspyynnön piirteitä ja valmistelee hankinta-asiakirjat huolellisesti.

Hankintalain vaatimukset

Hankintalain mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tämä vaatimus on keskeinen, koska epäselvät tai puutteellisesti määritellyt tarjouspyynnöt johtavat helposti siihen, että tarjoukset eivät ole vertailukelpoisia tai tarjoajat eivät ymmärrä selkeästi, mitä heiltä vaaditaan. Hankintayksikön on myös kohdeltava kaikkia osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti.

Hankinnan kohteen määrittely, soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset sekä vertailuperusteiden objektiivisuus ovat avainasemassa selkeän tarjouspyynnön laatimisessa. Vertailuperusteiden tulee liittyä suoraan hankinnan kohteeseen, eikä niiden tule antaa hankintayksikölle liiallista valinnanvapautta, esimerkiksi sitä kautta, että ehto on monitulkintainen. Näiden seikkojen laiminlyönti voi aiheuttaa merkittäviä ongelmia hankintaprosessin eri vaiheissa.

Tarjouspyynnön eri osiot ja tyypilliset virhetilanteet

Tarjouspyyntöjen epäselvyys liittyy pääosin joko tarjoajaa koskeviin soveltuvuusvaatimuksiin tai tarjouksen vertailuperusteisiin. Myös hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset saattavat jäädä tulkinnanvaraisiksi. Joskus ehdot voivat olla yksistään selkeitä ja järkeviä, mutta kokonaisuutena arvioiden epäselviä siksi, että ne ovat joiltain osin keskenään ristiriidassa. Tarjoajan kannattaa olla tarkkana ja kiinnittää huomiota ainakin seuraaviin seikkoihin arvioidessaan tarjouspyynnön sisältöä:

1. Soveltuvuusvaatimukset (koskevat tarjoajaa)

• Ovatko soveltuvuusvaatimukset selviä ja yksiselitteisiä? Epäselvyyksiä esiintyy usein esimerkiksi referenssivaatimusten määrittelyssä.
• Liittyvätkö ne tarjoajan tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen taikka taloudellisiin ja rahoituksellisiin ominaisuuksiin?
• Ovatko asetetut vaatimukset oikeasuhtaisia suhteessa hankinnan laajuuteen? Esim. Liikevaihtovaatimus. Onko vaatimukset esitetty yksiselitteisesti? Esim. mitä liikevaihtoa pyydetään.

2. Vähimmäisvaatimukset (koskevat hankinnan kohdetta)

Ovatko tuotteelle tai palvelulle (ts. hankinnan kohde) asetetut vähimmäisvaatimukset selviä ja yksiselitteisiä? Onko pakolliset vaatimukset keskinäisessä linjassa vai tulkittavissa monin tavoin?

3. Vertailuperusteet (koskevat hankinnan kohdetta vähimmäisvaatimukset ylittäviltä osin)

• Onko pyydetty hinta määritelty riittävän tarkasti ja onko selkeää, mitä sen tulee sisältää?
• Onko selvää, mistä tarjoaja voi saada pisteitä laatuarvioinnissa? Esim. On pyydetty projektisuunnitelmaa, onko kerrottu mitä siinä pisteytetään?
• Onko pisteytys ja pisteiden laskentatapa ilmoitettu selkeästi? Esim. Onko selvää mikä painoarvo eri vertailutekijöillä on suhteessa toisiinsa.

Tarkista myös, ettei vertailuperusteita ole sekoitettu soveltuvuus- tai vähimmäisvaatimusten kanssa. Mikäli tunnistat tai arvuuttelet tarjouspyynnössä olevan epäselvyyksiä, on suositeltavaa olla yhteydessä asiantuntijaan, joka voi auttaa arvioimaan tilanteen. Ennakollinen avunpyyntö on halvempi ja tehokkaampi tapa puuttua asioihin, ja käytettävissä olevia keinoja on vielä enemmän.

Esimerkkejä MAO-käytännöstä

Tarjouspyynnön epäselvyyttä koskevia väitteitä käsitellään usein markkinaoikeuden ratkaisukäytännössä, ja se on yksi yleisimpiä valitusperusteita hankintavalituksissa. Alla on kaksi hyvin erityyppistä esimerkkitapausta aihepiiriä koskien. Tässä tulee myös muistaa, että arviointi on aina tapauskohtainen ja sidottu kyseisen nimenomaisen tapauksen tosiseikastoon.

Esimerkki 1

Esimerkiksi MAO:584/20 ratkaisussaan markkinaoikeus arvioi, oliko tarjouspyynnön puutteellisuus johtanut siihen, etteivät tarjoajat voineet tarjouksia laatiessaan varmuudella tietää, minkä taustatietojen perusteella tarjousten vertailuhintoihin vaikuttavat hyvityshinnat on tullut laskea ja mitkä seikat ovat tältä osin vaikuttaneet hinnoitteluun.

Tarjouspyyntö oli valittajan valituksen mukaan ollut epäselvä ja puutteellinen. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut antaa tarjous hyvityshinnasta vaihteenlämmitykseen liittyvien tehtävien irrottamiselle kunnossapitosopimuksesta. Tarjouspyyntö ei kuitenkaan ole sisältänyt tarjouspyynnön liitettä, jossa on tarjouspyynnön mukaan kuvattu tarkemmin hintaan sisältyviä elementtejä. Asiassa on ollut epäselvää, kuuluvatko esimerkiksi viankorjaus, vaihteenlämmitysmuuntajan kunnossapito ja vaihteenlämmityskeskuksen kunnossapito irrotettavaan kokonaisuuteen. Tarjoajat eivät ole voineet antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, sillä tarjouspyynnön puutteellisuuden vuoksi tarjoajat ovat ymmärtäneet sopimuksesta irrotettavan kokonaisuuden eri tavoin. Tämä on käynyt ilmi muun ohella siinä, että tarjoajien tarjoamat hyvityshinnat ovat poikenneet toisistaan suhteettoman paljon.

Valittaja vetosi prosessissa useisiin eri virheellisyyksiin. MAO totesi, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä. Markkinaoikeus totesi myös, että tarjouspyynnön epäselvyyttä arvioidaan myös potentiaalisten tarjoajien tarjouskilpailuun osallistumisen näkökulmasta, ei pelkästään esimerkiksi valittajan näkökulmasta. Lisäksi markkinaoikeus totesi sen seikan ratkaisussaan, että hankintayksikön nyt arvioitavaan hankintamenettelyyn nähden erillisten toisia käyttökeskusalueita koskevien hankintamenettelyjen hankinta- tai tarjousasiakirjojen sisällöllä taikka valittajan näissä tai aiempien vuosien hankinnoissa saamilla tiedoilla ei myöskään ole merkitystä nyt kysymyksessä olevan tarjouspyyntöaineiston epäselvyyden arvioinnissa.

Esimerkki 2

Toinen esimerkki, jossa tarjouspyyntöä ei katsottu epäselväksi, on markkinaoikeuden ratkaisu MAO: 554/2023, joka koski toimenpidekohtaisia räätälöityjä leikkauspakkauksia. Asiassa oli kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt luomiplastiapakkauksen vähimmäisvaatimusten määrittämisessä ja laatuvertailuperusteiden asettamisessa tuotetestauksen osalta hankintasääntöjen vastaisesti. Valittaja vetosi muun ohella tarjouspyynnön laatuvaatimusten vertailuperusteiden epäselvyyteen. Valittajan mukaan laadullisten vertailuperusteiden perusteella ei ole ollut mahdollista arvioida, miten vaadittuja ominaisuuksia arvioidaan ja miten kustakin vertailtavasta ominaisuudesta voi saada nolla, yksi tai kaksi pistettä, mikä on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa. Valittaja on esittänyt, että arvioinnissa käytettävät sanamuodot, esimerkiksi ’’laadukkaita’, hyvin’, ’selkeä’, ’informatiivinen’, ’nopeasti’, ’helppoa’, ovat olleet epäselviä.

Hankintayksikön mukaan pisteytys ja pisteytyksen arviointiperusteet on kuvattu tarjouspyynnössä, kuten tieto siitä, että vertailu suoritetaan arviointiraadin toimesta. Hankintayksikön mukaan toimenpidepakkausta ja komponentteja koskevat tarkat kuvaukset ovat lisäksi olleet omiaan varmistamaan, että tarjoajat ymmärtävät mihin yksityiskohtaisiin seikkoihin itse tarjousvertailu perustuu.

Markkinaoikeus totesi, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen, eivätkä ne saa olla syrjiviä tai antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tarjouspyynnössä on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi asetettu laadun osalta yhteensä kuusi toimenpidepakkauksen ja siihen kuuluvien komponenttien toiminnallisuutta ja materiaaleja koskevaa perustetta. Perusteet ovat esimerkiksi liittyneet pakkausten avaamiseen, komponenttien steriilin tilan säilymiseen, komponenttien käsiteltävyyteen sekä pakkaus- ja muun materiaalin laatuun. Vertailuperusteet ovat siten selkeästi liittyneet hankinnan kohteeseen.

Kunkin vertailuperusteen kohdalla on tarkemmin ilmoitettu, mitkä seikat hankintayksikkö huomioi vertaillessaan tarjouksia keskenään. Tarjouspyynnössä on myös esitetty pisteytyksen perusteena oleva kolmeportainen asteikko, jossa tarjoukset on arvioitu arvosanoilla ”välttävä–hyvä–erinomainen”, ja jonka mukaan pisteitä on voinut saada 0, 1 tai 2.

Markkinaoikeus katsoi, että tarjouspyynnössä käytetyt ilmaisut ovat hankinnan kohde ja testattavat ominaisuudet huomioiden olleet riittävän selkeitä ja alan ammattimainen tarjoaja on voinut muodostaa käsityksen siitä, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee arvioinnissaan ottamaan huomioon. Markkinaoikeuden toteamalla tavalla tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella tulleet tietoisiksi siitä, mihin seikkoihin toimenpidepakkausten ja komponenttien piste-erot perustuvat ja miten tuoteominaisuudet vertaillaan suhteessa toisiinsa. Hankintayksikkö on myös näiden kriteerien perusteella pystynyt asettamaan tarjoukset paremmuusjärjestykseen. Hankintayksikkö ei siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti luomiplastiatoimenpidepakkausten vertailuperusteita asettaessaan.

Ajatuksia

Kuten esimerkki yllä osoittaa, arviointi on aina tapauskohtainen ja joskus rajanveto on haastavaa. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta perusteiden asettamisessa ja kuvaamisessa, mutta olennaista on myös se, kenelle tarjouspyyntö on osoitettu ja mitä ollaan hankkimassa. Toisin sanoen siis se, mitä voidaan olettaa ammattimaisen tarjoajan ymmärtävän hankinnan kohteen kuvauksesta, saa joissakin tapauksessa paljonkin painoarvoa. Tämä ei kuitenkaan poista sitä faktaa, että tarjouspyynnön laadinta tulee tehdä huolella ja hankintayksikkö kantaa riskin kuvauksen epäselvyydestä. Vastuuta ei siten voi sälyttää tarjoajan harteille tässä asiassa.

Alle on koottu muutama vinkki niitä tilanteita varten, joissa tarjouspyyntö ja sen selkeys mietityttää.

Tarjoajille muutama vinkki:

1. Tunnista epäselvyydet ajoissa: Tarkasta tarjouspyyntö huolellisesti ja pyri tunnistamaan mahdolliset epäselvyydet tai virheet jo tarjousvaiheessa. Käytä apuna hankintoihin erikoistunutta asiantuntijaa!
2. Kysy lisätietoja hankintayksiköltä: Jos huomaat epäselvyyksiä tai virheitä tarjouspyynnössä, tuo ne viipymättä hankintayksikön tietoon lisätietokysymyksillä.
3. Muutoksenhaku: Jos tarjouspyynnön virhe tai epäselvyys on vaikuttanut menestymismahdollisuuksiisi, käy tilanne ja arvio valitusmahdollisuudesta läpi hankintoihin erikoistuneen, kokeneen asiantuntijan kanssa. Asiantuntemuksen perusteella saat paremman arvion mm. taloudellisista riskeistä.